8月26日、29日，广东省委、省政府先后发布了《关于支持佛山新时代加快高质量发展建设制造业创新高地的意见》（下文简称佛山《意见》）和《关于支持东莞新时代加快高质量发展打造科创制造强市的意见》（下文简称东莞《意见》），赋予了佛莞“增强珠三角核心区主引擎拉动力”的新使命。通过推动佛山、东莞这两个广东工业大市制造业高质量发展，以加快制造业强省建设步伐。

佛莞两市在新共同使命引导下，其制造业高质量发展方向将有哪些异同？本文通过对上述两份文件解读，进行分析。

佛莞处于广东城市的第二梯队，两座城市的经济总量均进入了万亿阶段。佛山的GDP在2019年首次买入万亿门槛，该年GDP达到10739.76亿元，成为广东第三个经济总量达到万亿级别的城市；2021年佛山GDP进一步上升到12156.54亿元。东莞的GDP在2021年首次买入万亿门槛，达到10855.35亿元，成为广东第四个GDP万亿级别的城市。

图1 佛山、东莞GDP增长情况

数据来源：佛山统计局、东莞统计局

作为广东两大重要工业城市，第二产业在两个城市经济占据主导地位。佛山方面，虽然“十三五”期间佛山市大力发展服务业，提升服务业在全市经济中的地位，其第二产业在GDP中的比重从2016年的60.7%逐步下降，到了2021年仍保持在56.0%的高位，第二产业产值从2016年的5315.1亿元增加到2021年的6807.7亿元。东莞方面，“十三五”期间东莞第二产业在GDP中的比重保持上升态势，2016年，东莞市第二产业产值为3862.8亿元，占GDP比重为53.2%，2021年第二产业产值增长到6317.8亿元，占GDP比重也上升到58.2%。

佛莞两市“十三五”期间第二产业发展数据反映了两市良好的工业基础，同时也体现了两个城市发展思路的差异。佛山市在坚持制造业为主体的导向下，积极提升服务业在经济体系中的比重，通过服务业与制造业的协同发展，实现制造业的升级与高质量发展。东莞市则按照做强做优做大制造业的发展思路，推动制造业向高端领域、基础领域升级，持续强化制造业的核心竞争力。佛莞两市“十三五”制造业发展思路的差异也为其各自未来产业发展方向奠定了不同基础，进而形成了不同的发展思路。

图2 佛山、东莞第二产业产值及占城市GDP的比重

数据来源：佛山统计局、东莞统计局

两个文件结合佛山和东莞各自的区位特点和发展基础，提出相应的战略定位，可以看出佛莞两市战略定位具有相似之处，也有各自的侧重点。两个文件均从区域发展、对外联通、制造业发展和城市发展等维度提出了战略定位要求，其中均着重强调了两市要成为制造业高质量发展的标杆和示范区。不同的地方在于两市在各自维度发挥的作用有所差异。

佛山市强调成为新时代改革开放示范，其体制机制改革要求更为综合全面；成为粤港澳大湾区西向门户城市重点发挥佛山作为连接大湾区和粤西区域枢纽作用，强调其在区域一体化的功能定位；高品质现代化人文城市要求佛山推动历史文化与现代城市发展相融合，实现历史与现代的有机融合发展。

东莞市成为前沿科技创新高地，突出以科技创新推动制造业高质量发展，延续了制造业高端化、基础化的发展思路；国内国际双循环重要节点城市体现了东莞在连接内外循环的重要作用；宜居宜业高品质现代化都市重点要求东莞提升现代城市发展和治理水平。整体上看，佛山在体制机制改革和城市发展的定位和要求更高，东莞在科技创新驱动和区域协同上定位要求更高。

表1 佛山与东莞发展定位对比

资料来源：佛山《意见》、东莞《意见》

发展目标方面，佛莞分别结合各自城市的“十四五”规划纲要提出相应的发展目标。佛山目标到2025年GDP实现1.5万亿，5年年均增长约7%，到2035年GDP实现2.5万亿，10年年均增长约5.2%；东莞目标到2025年GDP实现1.3万亿，5年年均增长约6%，到2035年GDP较2020年实现翻番，约1.9万亿，10年年均增长3.9%。可以看出佛山的发展目标要略高于东莞的发展目标。

表2 佛山、东莞两市GDP增长目标

数据来源：佛山、东莞“十四五”规划纲要

佛山《意见》和东莞《意见》均从科技创新、产业体系、内外双循环、城市发展等维度提出了佛山和东莞制造业高质量发展的方向，下面按照上述维度，分别解读两者发展路径的异同。

1、科技创新：东莞聚焦前沿技术领域创新，佛山侧重应用技术领域创新

科技创新方面，东莞相较于佛山，把科技创新放在更高的位置，而且对发展定位和发展举措提出更高要求。

东莞《意见》提出了打造具有全球影响力的前沿科技创新高地，在影响范围和研究领域定位更高。聚焦前沿领域的科技创新，东莞《意见》从强化源头创新能力、完善科技创新与成果转化体制机制和加快高端科技人才聚集等方面提出了发展举措，均瞄准了高精尖领域的科技创新需求。佛山《意见》提出了打造具有国际影响力的技术创新高地，其整体定位要求低于东莞，加快建设重大科技创新载体和平台、培养集聚创新人才队伍、营造良好创新氛围等发展举措均侧重面向产业技术应用领域创新。

佛莞两地对科技创新定位和发展举措的差异是由其区位特征决定的。东莞位于广深科技创新走廊上，是广州和深圳创新资源的重要连接带，能够充分利用两个创新中心城市的创新资源，而且东莞在大科学装置等创新基础设施方面具有相对雄厚的基础，能够有效支持其开展前沿领域的科技创新。其中，东莞《意见》提出“探索在松山湖科学城复制推广广州、深圳省级权限范围内的科创政策”的举措，体现出了东莞在前沿科技领域未来将要比肩广深的政策导向。佛山方面，在广佛全域同城的规划导向下，逐步形成“广州创新大脑+佛山转化中心”区域创新发展格局，对佛山产业创新要求主要侧重在产业技术的应用与转化。

表3 佛山与东莞科技创新举措对比

资料来源：佛山《意见》、东莞《意见》

2、产业体系：佛莞均强调制造业的能级和质量双提升

产业体系方面，佛山和东莞均立足于以制造业为核心，同时强调推动制造业量级和质量双提升，但基于自身的基础与特点，发展侧重点有所差异。

重点产业发展方面。佛山立足于家电和汽车配套产业基础，重点以智能家电和新能源汽车产业为重点发展方向，并基于氢能产业发展的先发优势，聚焦布局氢燃料电池和氢能产业，与广州产业体系形成互补配套格局。东莞立足于电子信息产业发展基础，按照高端化、基础化发展思路，重点布局半导体及集成电路产业，与深圳产业体系形成协同发展格局。

区域产业协同方面。佛山主要依托广州都市圈建设，协同联动周边城市融合发展，引领带动珠江口西岸城市建设先进装备制造产业带，以促进珠江口西岸制造业协同发展格局。东莞则强调打造广深“双城”联结纽带，充分利用广州和深圳两大中心城市的资源优势，构建区域产业协同发展格局。

产业联动方面。佛莞两市均提出了“现代服务+先进制造”的产业联动大方向，并重视推动制造业智能化数字化转型。两市不同的地方在于，佛山服务业基础更为良好，为制造业与服务业融合提供更为多元的方向；东莞则延续推动制造业做强做大的思路，充分借鉴深圳产业发展经验，并积极利用区域金融资源的优势，强调金融对制造业的赋能。

表4 佛山、东莞产业体系发展方向对比

资料来源：佛山《意见》、东莞《意见》

3、内外循环：佛山侧重服务，东莞强调联通

强化自身在国内国际双循环中的作用是佛莞两市制造业高质量发展的重要方向，但由于各自内外协同的基础存在差异，其发展侧重点有所不同。

佛山侧重服务国内国际双循环。在广州都市圈和广佛全域同城的规划引导下，佛山是广州发挥交通枢纽作用的重要支撑部分。佛山充分利用这一优势，积极布局“高标仓+智能化”现代物流产业园，加强与中国（广东）自由贸易试验区和横琴、前海两个合作区的对接，以提升服务国内国际双循环的能力。

东莞侧重联通国内国际双循环。东莞是我国重要对外贸易重镇，是我国对外货物输出的重要始发地，是国内国际双循环的天然连接点。东莞一方面增强畅通国内大循环功能，另一方面加快建设高水平对外开放新高地，巩固传统出口市场优势，并积极利用广东（石龙）铁路国际物流基地、“东莞常平号”中欧班列等对外合作平台，提升对外连接作用，全面强化联通国内国际双循环的功能。

4、城市发展：佛山突出文化名城建设，东莞聚焦城市空间拓展

城市发展方面，佛莞两市均从城市功能品质、绿色低碳、民生服务等方面提出了发展要求，并结合各自城市的发展特点提出针对性的发展方向。佛山立足岭南文化重要发源地的定位，积极建设历史文化名城，推动优秀岭南文化创造性转化、创新性发展；东莞针对自身城市空间布局规划不足和外来人口规模巨大等问题，重点强调拓展城市发展空间和提升市域社会治理现代化水平等发展方向，其中城市空间拓展方面，充分考虑深圳都市圈建设的需要，积极推动建设用地地上、地表和地下分层设立、分层供应，建立二、三产业混合用地制度等，以满足东莞与深圳在城市空间建设方面的融合对接。