党的十八届三中全会提出“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”《关于深化国有企业改革的指导意见》再次强调了“以管资本为主”，改革国有资本授权经营体制，同时探索国有资本投资、运营公司的有效运营模式。

在此背景下，最先从中央层面掀起了“以管资本为主”的新一轮国资国企改革，而改组组建国有资本投资、运营公司则是这一轮改革的重中之重。

在“以管资本为主”的背景下，国有资本投资、运营公司才是国有股权的实际行使人，在没有行政级别的纯粹资本市场中，政府的意志只能通过股东权利的方式实现。而公司中的选人用人权、决策权等很多权利本属于董事会和经营层，却掌握在出资人手中，其再通过行政之手干预公司的日常经营管理，最终国有资本的所有权和公司的经营权边界便难以区分。

在“以管资本为主”的新国资管理体系下，若干家国有资本投资运营公司以产权带连接数量众多的国有企业或国有公司，履行国有资本运营职能。国有资本投资、运营公与所出资企业之间，不是“上下级”的行政关系，而是以资本为纽带的投资与被投资关系。

“以管资本为主”要求国有资本投资运营公司的资本运营从“管企业”“管企业资产”的具体事务管理解脱出来，在更高层级和更广阔的资本空间里统筹运营国有资本，着眼于通过资本运营提高国有资本运行效率和配置效率，从宏观上优化国有资本布局，发挥国有资本整体性功能而支持经济社会协调发展。

参考资料：

《重构国有资本投资运营公司绩效评价体系》文宗瑜

《授权视角下国有资本投资运营公司特殊治理的法律改进》胡 俊

《国有资本投资公司模式研究》国资委研究中心