引 言
近日中大咨询推出“公司治理”系列文章，其中首篇文章《公司治理系列（一） | 解码国有企业完善中国特色现代企业制度的新时代背景》（点击阅读原文），分析回顾了国有企业完善中国特色现代企业制度的新时代背景。
为贯彻习近平总书记关于建设中国特色现代企业制度的重要论述精神，2024年9月，国务院国资委召开中央企业董事会建设工作推进会，提出建设科学、理性、高效的董事会。董事会是企业的经营决策主体，也承担着链接各治理主体的关键枢纽功能，其建设与运作对完善中国特色现代企业制度、构建现代化管控体系、提高企业科学决策性具有重要意义。本文将从功能职权、组织建设和高效运作三个维度，深入解析国有企业如何推进高质量董事会建设，实现更高效的公司治理。
（一）国有企业董事会一般有哪些职权？
董事会应执行股东会决定，依照法定程序和公司章程授权决定公司重大事项，接受股东会、监事会监督，认真履行决策把关、内部管理、防范风险、深化改革等职责。
国有企业董事会的法定职权主要来自于《公司法》及国务院国资委的相关政策文件。新《公司法》推动权力结构向董事会中心主义演化，删除股东会“决定公司的经营方针和投资计划”“审议批准公司的年度财务预算、决算方案”职权，相关权利可以交由董事会行使，并将部分股份发行及可转债发行的权利下放给董事会行使，同时取消经理层法定职权，转而由公司章程或董事会授权来规定其职权范围。
国务院国资委颁发相关政策文件，要求国有企业董事会重点落实以下六大职权，更好发挥董事会定战略、作决策、防风险的作用：
（1）中长期发展决策权，包括制定中长期发展规划、制定年度投资计划、培育新业务领域等。
（2）经理层成员选聘权，包括制定经理层选聘工作方案、稳妥开展经理层选聘工作、推行任期制和契约化管理等。
（3）经理层成员业绩考核权，包括制定经营业绩考核办法、签订年度和任期经营业绩责任书、科学合理确定经理层业绩考核结果等。
（4）经理层成员薪酬管理权，包括制定薪酬管理办法、制定薪酬分配方案、建立健全约束机制等。
（5）职工工资分配管理权，包括制定工资总额管理办法、明确工资总额决定机制、推进企业内部收入分配制度改革等。
（6）重大财务事项管理权，制定担保管理制度、制定负债管理制度、制定对外捐赠管理制度等。
国有企业在制定公司章程时，应结合企业实际对《公司法》及国务院国资委政策文件规定的相关法定职权进行进一步细化，明确职权边界范围。例如进一步明确选聘权范围，即“根据有关规定和程序，聘任或解聘公司总经理、副总经理、总会计师、总法律顾问等公司高级管理人员”，又如明确金额相关事项的界限，即“审议批准一定金额以上的融资方案、资产处置方案以及对外捐赠或者赞助”。此外，国有企业还应在公司章程中载明各股东协商的其他董事会职权，有效落实企业自治，夯实依法治企根基。
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（二）不同类型董事在概念与角色定位上有哪些差异？
（1）内部董事与外部董事
内部董事是由公司经营管理人员或者其他员工等内部人员担任的董事，内部董事承担着公司具体运营的重要职责，更为深度参与公司日常决策与管理事务。外部董事由非本公司员工的外部人员担任的董事，外部董事与其担任董事的公司不应存在任何可能影响其公正履行外部董事职务的关系。外部董事又可分为专职外部董事和兼职外部董事，专职外部董事是出资人或履行出资人职责的机构任命、聘用的专门担任外部董事的人员，不在任职企业担任其他职务，且不在任职企业以外的其他单位担任除外部董事外的其他职务；兼职外部董事是指除外部董事职务外，还在其他单位担任其他职务。内外部董事均拥有知情权、参会权、表决权、提案权、建议权等权利，但相比于内部董事，外部更侧重于强化对公司经营活动的监督，有效防范内部人控制现象，搭建起股东发表意见的有效渠道，保障股东权益与公司治理的透明化，提升董事会的专业性，助力其科学决策。
（2）独立董事与外部董事
相关政策规定，“上市公司应当建立独立董事制度”“上市公司独立董事占董事会成员的比例不得低于三分之一”。独立董事是不在上市公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东、实际控制人不存在直接或者间接利害关系，或者其他可能影响其进行独立客观判断关系的董事。独立董事与外部董事在功能定位上存在以下两点差异：
一是独立程度不同，外部董事独立于任职企业，但不独立于履行出资人职责的机构或派出企业，即外部董事可以是与股东单位相关的人员，独立董事要求同时独立于任职企业和主要股东、实际控制人；
二是从功能职责不同，外部董事要忠实维护出资人和任职企业利益、职工合法权益，独立董事要特别关注任职企业与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项，尤其是保护中小股东合法权益。
（3）职工董事与非职工董事
职工董事是指依照《公司法》规定，通过职工代表大会、职工大会或者其他形式，民主选举产生的董事会成员中的职工代表。《公司法》并未对职工董事的职权做任何特别规定，因此，职工董事应当享有非职工董事的全部职权。但由于职工董事的“职工代表”属性，根据中华全国总工会《关于加强公司制企业职工董事制度、职工监事制度建设的意见》，职工董事在履行董事职权时需尤其关注职工合法权益，包括对涉及职工合法权利或大多数职工切身利益的董事会议案、方案提出意见和建议；就涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项，提出董事会议题，依法提请召开董事会会议，反映职工合理要求，维护职工合法权益等。
（三） 国有企业董事会专门委员会通常有哪些职责？
综合中央及各地相关政策文件，一般要求国有企业设战略与投资委员会、薪酬与考核委员会、审计与风险委员会，并可根据实际工作需要设提名委员会和其他专门委员会。
战略与投资委员会的职责主要包括：研究公司战略规划、经营计划、投资计划以及需董事会决策的主业调整、投资项目负面清单、投融资、资产重组、资产处置、产权转让、资本运作、改革改制等方面事项，向董事会提出审议意见。
薪酬与考核委员会的职责主要包括：研究公司工资收入分配制度及方案；按照有关规定，组织拟订经理层成员经营业绩考核办法和薪酬管理办法，组织开展经理层成员经营业绩考核，向董事会提出考核结果建议和薪酬兑现建议方案。
审计与风险委员会的职责主要包括：推进企业法治建设，指导企业内控体系建设，督导内部审计制度的制订及实施，并对相关制度及其执行情况进行检查和评估；审核公司的财务报告、审议公司的会计政策及其变动并向董事会提出意见；审核年度审计计划和重点审计任务，经董事会批准后督保落实；向董事会提出聘用或者解聘会计师事务所及其报酬的建议，与外部审计机构保持良好沟通；有效承接原监事会的业务监督、财务监督等相关职责。
提名委员会的职责主要包括：按照有关规定，拟定有关人员选任标准和程序，就有关人选进行审核并向董事会提出建议。
（一）什么情况下，国有企业可以不设董事会？
根据新《公司法》，规模较小或者股东人数较少的有限责任公司、股份有限公司，可以不设董事会，设一名董事，行使新《公司法》规定的董事会职权。国有企业在实际执行中，除遵循新《公司法》要求外，还应参考国有企业董事会设置相关政策规定，例如国务院国资委印发的《关于中央企业落实子企业董事会职权有关事项的通知》，《通知》指出规模较小或股东人数较少的有限责任公司，存在以下情形之一的，可以不纳入董事会应建范围，设执行董事一人:（1）市场化程度较低，目标客户和市场比较稳定；（2）业务类型单一，投资事项少；（3）拟实施重组、对外转让或停业、清算注销；（4）由上级单位实施运营管控；（5）无实际经营活动。
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（二）国有企业董事会应如何科学合理配置？
结合《公司法》《关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》等文件，不同所有制类型的国有企业董事会配置要求不同：
国有独资、全资公司：董事会合规规模应为7人，应当包括党组织书记兼董事长1名，总经理1名，职工董事1名，外部董事4名。针对职工董事，综合考虑董事会规模及实际工作需要，在配备专职副书记的企业，可由专职副书记兼任工会主席，同时作为职工董事候选人人选；在不配备专职副书记的企业，可由工会主席、副主席作为职工董事候选人人选，经理、副经理、财务负责人不得担任职工董事。
国有控股公司：与国有独资、全资公司相比的主要区别在于，政策文件并未明确要求国有控股公司总经理应为内部执行董事，也未要求需配备职工董事。因此，国有控股公司董事会合规规模应为3人，即党组织书记兼董事长1名，外部董事2名。若设专职副书记，或职工人数超过300人且无职工监事，则董事会合规规模应为5人，应当包括党组织书记兼董事长1名、专职副书记或职工董事1名、外部董事3名。
上述仅是国有企业董事会的基础规模，实践中，还需要综合考虑股权结构、战略定位、经营规模、业务特征、管理能力等因素，因企制宜确定董事会规模。
（三）什么情况下，国有企业董事会中外部董事可以不占多数？
除符合特定情形外，国有企业董事会原则上外部董事占多数，但根据《关于进一步推动国有企业董事会配齐建强有关事项的通知》，有以下情形之一的，经综合分析研判，可以不纳入外部董事占多数的企业名单：
（1）属于公益类企业；
（2）复杂决策事项少；
（3）由上级单位实施运营管控；
（4）多元股东企业因董事会席位分配无法实现外部董事占多数；
（5）拟实施重组、对外转让或者停业、清算注销；
（6）其他特殊情形
（四）国有企业董事会专委会的配置应注意什么？
结合国务院国资委、地方国资委的政策及企业实践，专委会的配置应注意以下内容：
战略与投资委员会：外部董事应当占多数，由董事长担任委员会主任，担任总经理的董事一般进入该委员会，具备战略规划、资本或项目投资等工作经历或专业特长的成员优先进入。
薪酬与考核委员会：应当全部由外部董事组成，具备人力资源、薪酬管理等专业工作经历或专业特长的成员优先进入。
审计与风险委员会：应当全部由外部董事组成，具备财务、会计或审计等专业工作经历或专业特长的成员优先进入。
提名委员会：外部董事应当占多数，一般由董事长担任委员会主任，具备人力资源、识人用人等专业工作经历或专业特长的成员优先进入。
（一）国有企业应当如何促进董事会规范运行？
结合《关于中央企业加强子企业董事会建设有关事项的通知》等政策文件及企业实践案例，我们认为董事会的规范运行可从以下五方面着手：
（1）明确职权范围：完善“三重一大”决策制度，建立治理主体权责清单，明确党组织、董事会、经理层的权责边界、理顺决策程序。重大经营管理事项须经党委前置研究讨论后，再由董事会作出决定。根据企业实际需要,建立董事会向经理层授权的管理制度，可以将部分职权授予董事长、总经理行使,应按照“授权不授责”的要求，强化授权事前、事中、事后管理。
（2）完善工作制度：加强自身制度建设,制定董事会议事规则、专门委员会议事规则、董事会授权管理办法等支撑保障制度，同时，根据履职需要，制定经理层成员选聘、考核、薪酬管理等相关制度,为规范高效行使各项职权提供制度保障。
（3）落实会议管理：董事会实行集体审议、独立表决、个人负责的决策制度。规范制定董事会定期会议计划，确保董事会定期会议不少于四次。根据决策需要,会前组织开展董事现场调研。做好会议的筹备、召开，以现场会议为主召开董事会会议，严格执行合法合规性审查、审议、表决等程序。健全决议跟踪落实及后评估机制。
（4）健全报告机制：落实董事会向股东会(或未设股东会企业的单一股东)负责的要求，完善董事会年度工作报告和重大事项报告的有关制度,明确报告的事项范围、内容形式等方面要求。建立经理层向董事会负责、报告工作的有关机制。
（5）加强支撑服务：企业可以设董事会秘书1名，协助董事长负责公司治理制度建设、董事会日常运作等工作。根据实际需要，可以设立董事会办公室，作为董事会的办事机构，并配备法律、财务等专业人员，负责董事会制度体系建设、筹备董事会相关会议、组织开展董事调研、与董事沟通联系等工作，为董事会、董事履职提供必要的专业支持和服务。
（二）国有企业董事会会议召开有哪些重要的规范性要求？
依据新《公司法》、《中央企业董事会工作规则（试行）》等法律政策文件，并参考各地国资委出台的董事会规范运作管理办法、议事规则等相关规定，国有企业董事会会议运行有以下要求：
（1）会议次数：董事会会议包括定期会议和临时会议，董事会每年度至少召开四次定期会议，且董事会定期会议计划需在上年年底之前确定。
（2）会议形式：在国有企业实践中，通常要求董事会会议采用现场会议形式召开及表决，其中定期会议原则上采用现场会议形式。新《公司法》规定可以采取电子通信的方式召开会议和表决，随着国有企业数字化转型进程持续推进，未来国有企业董事会会议形式的相关要求可能会放宽。
（3）会议通知及材料：董事会会议的通知和所需文件、信息及其他资料，应当在会议召开前数日送达全体董事、监事及其他列席人员。
（4）出席要求：董事会会议应当有过半数董事且过半数外部董事出席方可举行，董事因故不能亲自出席的，可以书面委托其他董事代为出席并行使表决权，委托书中应载明授权范围，但外部董事不得委托非外部董事代为出席。
（5）会议主持：董事会会议由董事长召集和主持。董事长不能履行职务或者不履行职务的，由副董事长召集和主持；未设副董事长或者副董事长因故不能召集和主持时，由过半数董事共同推举一名董事召集和主持。
（6）回避制度：董事与董事会会议决议事项所涉及的企业有关联关系的，不得对该项决议行使表决权，也不得代理其他董事行使表决权。关联关系指董事与其直接或间接控制的企业之间的关系，与其担任董事、高级管理人员的企业（非本公司）之间的关系，以及可能导致公司利益转移的其他关系。
（三）国有企业董事会如何科学向董事长与总经理授权？
董事会授权需把握授权对象的选择、授权范围的界定、授权责任的明确以及行权方式的规范4个关键要素，以确保授权流程的合理性和有效性。
授权对象：董事会可以根据《公司章程》和有关规定和企业经营决策的实际需要，将部分职权授予董事长、总经理行使。不得以非由董事组成的综合性议事机构、有关职能部门直接承接决策授权。
授权范围：董事会授权事项主要为一定范围或额度内的投融资、产权转让、资产处置、工程建设、技术合作、对外捐赠、担保等项目，以及有关工作报告、工作方案等事项，授权应当严格限定在《公司章程》规定和股东会对董事会授权范围内。以下事项应重点关注是否可授权：（1）董事会行使的法定职权、需提请上级单位决定的事项等不得授权；（2）涉及公司战略性方向性事项、重大和高风险投资项目、影响公司发展和正常运行等特别重大事项不得授权；（3）涉及大额资金的决策事项，应当明确授权额度标准，不得全部授权；（4）对于在有关巡视、纪检监察、审计等监督检查中发现突出问题所涉及事项，应当谨慎授权、从严授权。
授权责任：董事会授权采取“制度+清单+专项”的管理模式，在保持制度相对稳定的同时，通过动态调整授权事项清单、或进行专项授权的形式，明确具体的授权内容和相关要求，授权对象在授权范围内行权。授权决策事项出现重大问题，董事会作为授权主体的责任不予免除，包括对不适宜授权的事项进行授权；未能及时发现、纠正授权对象不当行权行为，致使产生严重损失或损失进一步扩大等情形。
行权方式：对董事会授权董事长决策事项，董事长应当召开专题会集体研究讨论，对董事会授权总经理决策事项，总经理应当召开总经理办公会集体研究讨论，不得以个人或个别征求意见等方式作出决策，不得以公司常务会、董事长办公会等会议机制决策董事会授权事项。
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作者：中大咨询
来源：中大咨询
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