引言
2021年3月，国家发改委明确将建立碳达峰碳中和的“1+N”政策体系，作为我国落实“双碳”工作的顶层设计；根据新华社北京10月24日电，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（中发〔2021〕36号）（以下简称《意见》）。作为“1+N”政策体系中的“1”，《意见》是“双碳”的指导性、纲领性文件，对碳达峰碳中和这项重大工作进行了系统谋划、总体部署。中大咨询研究院对《意见》进行解读，从《意见》内容理解“双碳”目标的整体要求、重点领域和实现途径。
一、明确实现“双碳”目标将是全社会的系统性工程
《意见》明确了实现“双碳”目标需要“立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局……把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局”，在目标中提出了建立绿色低碳循环发展的经济体系，表明了“双碳”目标不只是保护环境、防治污染领域的议题，也是经济发展全局的有机组成部分，将与经济社会发展中长期规划和其他各类规划衔接协调起来；同时明确了“坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和长期的关系”，表明了实现“双碳”目标要遵循全国统筹的原则，坚持全国一盘棋，避免各地在落实碳达峰、碳中和过程中出现运动式“减碳”的行为。
二、明确了“双碳”目标关注的重点产业领域和未来的升级方向
《意见》明确了高耗能产业是降碳工作关注的重点。从2018年数据来看，能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等高耗能产业碳排放占比达到全国碳排放总量的95.6%，《意见》明确了未来上述高耗能产业将出台专项碳达峰实施方案，针对性地开展各产业的降碳工作。
图 1 我国2018年碳排放结构。数据来源：IEA
高耗能高排放项目在能耗双控条件下将被进一步限制。碳排放约束实质上对高耗能产业开启了新一轮供给侧改革，尤其对于钢铁、煤炭、石化化工等存在低效无效产能的产业来说，《意见》明确指出将对新建、扩建钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等项目落实产能等量或减量置换，出台针对煤电、石化、煤化工等行业的产能控制政策。结合《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》印发后各地出现的大规模限电情况，预计未来能耗双控执行力度会更强，高耗能项目也会受到更严格的限制。
除能源消耗以外，二氧化碳排放强度也将逐步纳入考核范围。《意见》目标中已经提出整体的二氧化碳排放强度目标，2025年单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上。但目前为止我国尚未建立系统、完善的碳排放核查核算体系，区域、行业、企业层面精准的碳排放核查核算依然难以实现。针对这种现状，《意见》提出了建立健全碳达峰、碳中和标准计量体系，加快节能标准更新升级，加快完善地区、行业、企业、产品等碳排放核查核算报告标准，建立统一规范的碳核算体系。在此趋势下，预计二氧化碳排放强度将逐步成为区域、行业、企业的重要考核指标。
绿色低碳产业是未来产业升级的重要方向。目前我国绿色产业发展取得了一定的成效，截至2020年底，我国可再生能源发电装机容量达到9.34亿千瓦，同比增长约17.5%，新能源汽车保有量达492.02万辆，同比增长约29.18%。然而我国绿色产业发展仍存在不足，如海上风电装机、高端装备制造、生物技术、信息技术等产业的核心技术较发达国家仍存在一定差距，绿色低碳产业需要大力发展。目前日本推出了绿色产业发展路线图，对能源、运输与制造、家庭与办公三个类目下共14个绿色产业进行战略规划。我国也将增加绿色产业投入、创新绿色技术、培养绿色产业，以提升未来的产业竞争力。
三、点明了能源是实现“双碳”目标的主战场
节约能源是实现“双碳”目标的首要方式。《意见》在工作原则中提出“节约优先”，把节约能源资源放在首位，实行全面节约战略，持续降低单位产出能源资源消耗和碳排放，提高投入产出效率。该原则表明了在CCUS技术和生物碳汇在短期内难以扩容的情况下，节约能源是当前的首选途径。
优化能源结构是实现“双碳”目标的关键路径。《意见》目标提出了2025年非化石能源消费比重达到20%，2030年非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上，2035年非化石能源消费比重达到80%以上，到2060年非化石能源消费比重达到80%以上。从《意见》目标来看，能源结构调整的重点在于全面提升非化石能源占比。尽管“十四五”期间化石能源消费占比正在逐步走低，2020年化石能源消费占比依然达到了84.1%，且基于我国富煤贫油少气的能源资源禀赋，单位碳排放量更高的煤炭消耗占比达到了56.8%，远高于美国的10.48%和欧盟的10.6%，且石油与天然气对外依存度较高。相比之下，美国为保障能源安全、降低能源依存度，在21世纪初开始了页岩气革命，并在后续的十年中取得了显著成效，在降低了天然气依存度的同时成功减少了煤炭消耗，并在2007年实现碳达峰。结合我国现状和“双碳”目标要求，《意见》同样提出了将加快煤炭减量步伐，加快推进页岩气、煤层气、致密油气等非常规油气资源规模化开发，通过寻找煤炭的替代能源实现能源安全保障与“双碳”目标。
图 2 2016年-2020年我国能源消费结构。数据来源：国家统计局
《意见》目标的另一个重点在于明确了风电、太阳能发电将在未来能源体系中承担更重的责任。截至2020年底，我国风、光累计装机总容量超过5.3亿千瓦，占同期全国电力总装机容量22亿千瓦的24%，距离2030年目标尚有6.7亿千瓦的缺口。风光发电在我国经历了十余年的快速发展，目前行业成熟度已经领先全球，2020年我国陆上风电装机容量占全球比重约40%，光伏装机容量占全球比重约36%，是陆上风电装机容量、光伏装机容量最大的国家；且风光发电成本大幅下降，2020年部分地区陆上风电与光伏发电标杆电价已经低于煤电上网基准价。同时，随着风光发电补贴政策的调整，明确了“以收定支”的补贴原则，补贴政策开始向低成本、高质量、高技术水平的项目倾斜，有利于进一步促进行业的良性发展。在成本降低、补贴政策调整与“双碳”相关政策的支持下，预计风光发电的装机规模将进一步提升，并在降碳工作的持续推进下逐步代替火力发电成为最重要的发电方式。
图 3 2020年全球风电、光伏装机容量组成结构。数据来源：IRENA
图 4 风电上网指导价变化趋势。数据来源：三峡能源招股书，公开资料
图 5 地面集中式光伏发电上网标杆/指导电价变化趋势。数据来源：中电联，公开资料
在调整能源结构过程中需要严控风险。《意见》同时指明了“防范风险”的工作原则，需要处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全的关系，以确保能源安全稳定供应和平稳过渡，有效应对绿色低碳转型伴随的各类风险。
四、实现“双碳”目标需要依托技术的突破性进展
深度脱碳要求发电、储能、电网、CCUS等领域的技术出现突破性进展。一方面，“双碳”目标对新能源产生了巨大需求，而新能源随机性、间歇性、波动性的特点使储能、电网领域同样面临转型升级的挑战。另一方面，实现“双碳”目标也需要吸收端的助力，在碳捕集利用与封存技术方面，我国目前已投运或建设中的CCUS项目约40个，试点示范项目规模不断壮大，发展态势良好，但是CCUS
技术整体处于工业示范阶段，重大战略技术仍存在缺口，与碳中和愿景的需求存在差距。
为此，《意见》提出将强化CCUS基础研究和前沿技术布局，加快先进适用技术研发和推广，表明将编制碳中和技术发展路线图，以培育国家重点实验室、国家技术创新中心、重大科技创新平台等方式，重点推动新能源大规模友好并网、氢能、储能、CCUS等领域的技术突破。
五、提升生态碳汇能力是实现“双碳”的重要途径
在生态碳汇方面，我国目前森林覆盖率为23.04%，森林蓄积量为175亿立方米，森林面积达到2.2亿公顷，森林面积和森林蓄积量持续增加，生态碳汇能力持续提升，但是现有成就距离《意见》中2025年实现森林覆盖率达24.1%、森林蓄积量达180亿立方米，2030年森林覆盖率达到25%左右、森林蓄积量达到190亿立方米的目标仍存在差距，碳汇能力仍有较大的提升空间。《意见》提出将通过强化国土空间规划和用途管控等方式巩固生态系统碳汇能力、通过实施生态保护修复重大工程等方式提升生态系统碳汇增量。
六、明确实现“双碳”目标需要政府、市场双轮驱动
政府层面，将主要通过完善法律法规推动“双碳”目标实现。从全球来看，很多经济体通过立法、颁布法律法规等方式推动减碳工作，如欧盟在2020年通过了《欧洲气候法》，以法律的形式来推动欧盟碳中和工作，利用法律法规的强制性保障碳达峰碳中和工作的有序推进；美国出台了《环境收入税法案》、《美国复苏与再投资法案》等政策法案，从税收、投资等方面支持降碳工作的开展。过去我国的节能减排工作主要法律依据是《中华人民共和国节约能源法》，缺少针对碳排放的专项法律，也缺乏与降碳工作相配套的税收、投资等政策体系，为此《意见》指出要全面清理现行法律法规中与“双碳”工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调，研究制定碳中和专项法律，使法律法规更具针对性，更有效地从法律层面推进“双碳”工作。
市场机制层面，将主要通过完善全国碳排放权交易市场助力减碳工作。碳交易是碳减排的重要市场化机制，目前全球碳市场的份额已经覆盖了16%的碳排放，是推动企业自愿减排的重要方式。我国在碳排放权交易市场试点基础上，于今年7月择时启动发电行业全国碳排放权交易市场上线交易，预计可覆盖全国40%的碳排放。在碳交易体系建设方面，我国较欧盟等发达经济体相对落后。欧盟碳排放交易体系起始自2005年，涵盖行业范围广、交易主体多，各方参与积极性较高，然而我国碳排放权交易市场之前一直处于试点状态，全国碳排放权交易市场与欧盟间存在一定差距，如全国碳交易市场碳排放配额发放的企业主体目前限制在电力行业，钢铁、水泥等行业仅在试点省市碳交易市场被覆盖，碳定价体系仍不够完善、市场主体交易不够活跃、交易品种不够丰富。
为此，《意见》提出加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理，并将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场，同时加强电力交易、用能权交易和碳排放权交易的统筹衔接，通过各类公共资源交易平台的建设，强化市场在降碳工作中的作用。
七、结语
在“双碳”目标提出一周年后，中共中央、国务院印发的这份《意见》是碳达峰碳中和工作的指导性文件，其出台为碳达峰碳中和目标做出了顶层设计，随之而来的还会有“N”个具体领域的顶层设计文件，指导、推进我国碳达峰碳中和工作。面对气候变化的威胁，全球其他经济体也在减碳过程中推出了各类政策推进碳中和工作，中大咨询将会持续关注“双碳”领域，并在后续逐步推出对全球主要经济体的碳中和政策的研究成果。