引言
我国减少碳排放相关的政策长期以来着力于节约能源和减少污染物排放，其主题从“节能减排”逐渐演变为“低碳”发展并过渡到如今的“双碳”时代。对过往政策进行脉络梳理和经验总结有助于推进今后“双碳”政策体系的建设，加速推动减碳工作的有效运行。中大咨询从政策角度入手，分为上下两篇，研究中国的减碳政策从“节能减排”迈向“双碳”目标的演变过程。
本篇为中国政策梳理的下篇，过去“节能减排”政策体系的建设为减少碳排放积累了丰富的经验，如今的“双碳”目标更是把减碳提升到了新的高度，以“双轮驱动”的形式开展节能降碳工作。中大咨询认为，产业结构和能源结构的转型升级、碳交易和绿色金融的支撑辅助等，均为今后政策的着眼点。
一、从“低碳”到“双碳”（2016至今）
随着气候变化成为全人类共同的议题，碳排放成为世界各国关注的焦点，我国也开始关注碳排放带来的不利影响，并逐渐将低碳与节能减排、环境保护结合起来。在2020年的联合国气候峰会上，我国出于大国责任担当、贯彻可持续发展理念以及保护生态环境的需要，正式提出了“30·60”双碳目标。相应地，我国的政策重点也开始将“减碳”提升到了新的战略高度。
“低碳”时代主要政策介绍
● 能源结构调整成为重中之重
推进能源的清洁化使用。由于煤炭等一次能源使用过程中容易产生污染与碳排放，提升非化石能源占比、强化一次能源的清洁使用成为重要工作。2017年,国家发改委发布《能源生产和消费革命战略(2016-2030)》,提出非化石能源消费比重由2020年的15%提升至2030年的20%,到2050年提升至50%，“煤炭清洁高效利用”被列入“面向2030国家重大项目”。
大力优化能源结构，提升非化石能源比例。优化能源结构是实现“双碳”目标的最重要途径。2020年12月的全国能源工作会议提出加快风电光伏发展，大力提升新能源消纳和存储能力。《2030年前碳达峰行动方案》将能源绿色低碳转型作为重点任务，提出推进煤炭消费替代和转型升级、大力发展新能源、合理调控油气消费、加快建设新型电力系统。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）提出2030年非化石能源消费比重达到25%左右，2060年非化石能源消费比重达到80%以上，同时明确需要加快构建清洁低碳安全高效的能源体系，严格控制化石能源消费，不断提高非化石能源消费比重。
● 碳交易与绿色金融成为降碳的重要手段
碳交易成为重要的市场化降碳手段。2017年，国家发改委印发《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，正式启动全国碳排放交易体系建设工作。截至2020年8月，我国碳排放交易试点省市碳市场共覆盖钢铁、电力、水泥等20多个行业，累计成交额超过90亿元[1]。目前我国在碳排放权交易市场试点基础上，于今年7月启动了发电行业全国碳排放权交易市场上线交易，预计可覆盖全国40%的碳排放[2]。
绿色金融为降碳工作提供助力。2016年，人民银行、财政部等七部委联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出了我国第一个较为系统的绿色金融发展政策框架[3]。我国绿色金融产品与政策工具等领域取得了诸多进展，到目前已经围绕绿色信贷、绿色债券、绿色股票、绿色保险、绿色基金与碳金融等建立了多层次的绿色金融市场，并匹配了相应的政策支持，是全球首个构建起较为完善的绿色金融政策体系的国家。
● 技术发展开始成为政策关注的重点
实现“双碳”目标需要依托技术的突破性进展，政策加强对低碳技术的支持。2020年，中央出台《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出在“十四五”期间坚持绿色低碳发展原则，要完善绿色低碳技术的研究与应用。最新出台的《意见》也明确提出强化基础研究和前沿技术布局，加快先进使用技术研发和推广。
表1 减碳相关的主要政策。资料来源：中国政府网，中大咨询整理
政策机理分析
本阶段政策以“双轮驱动”为主要特点，政府与市场并重。
政府方面，主要通过能源领域更加严格的控制型指令约束高耗能高排放行业发展，进而推动产业结构升级。能耗双控政策要求对新增能耗5万吨标准煤及以上的“双高”项目加强窗口指导，对不符合要求的项目严格把关，且不予提供信贷支持[4]。在政策影响之下，钢铁、水泥等多个行业被要求限电、限产甚至停产，如水泥行业受限产政策影响，多地水泥市场价格出现明显上涨。在工业领域，《意见》指出将对新建、扩建钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等项目严格落实产能等量或减量置换，出台煤电、石化、煤化工等产能控制政策。高耗能高排放项目准入标准的提高也帮助各行业控制产能，逐步解决产能过剩问题，优化整体产业结构。
市场方面，进一步完善投资政策、财税价格政策、碳排放市场等市场化机制，从而推动碳减排。在投资政策方面，在政府引导下构建低碳相关的投融资体系，加大对碳中和相关绿色低碳投资项目的支持力度，为市场主体的绿色低碳投资增添活力。在财税价格政策方面，以加大对绿色低碳产业发展、技术研发的财政投入为主要手段，广泛推行绿色采购制度，助力企业高效生产绿色低碳产品和开发技术[5]；研究碳减排相关税收政策，实行税收优惠，助推绿色低碳经济发展；强化价格的约束引导，严禁对“双高”行业实施电价优惠以提升其生产成本，加大差别电价等政策的执行力度以体现价格的激励作用。同时，碳交易是核心的市场调节机制，通过优化配置碳排放资源，为排放实体提供经济激励，以低成本完成碳减排目标。目前电力行业已率先被纳入全国碳交易市场，向其发放碳排放配额，未来化工、建材、钢铁等高耗能行业也将逐渐进入。碳市场机制有利于淘汰落后产业，实现产业优化升级，也能够倒逼企业使用新能源，减少对碳排放权的需求，从而达到节能降碳的效果。
二、“双碳”未来政策趋势
2021年是“十四五”开局之年，也是中国开启碳中和征程的元年，碳达峰、碳中和的相关政策和配套实施方案正在陆续出台。在未来政策的发展方向上，中大咨询认为，以下几个方面将会是以后政策的着力方向。
调整产业结构，发展绿色产业
进一步限制高耗能高排放项目，推进绿色低碳产业发展。一方面，加强能耗双控的执行力度，在保证经济正常运行情况下，更加严格地审核高耗能高排放项目，合理制定针对煤电、石化等行业的产能调控政策。另一方面，大力发展绿色低碳产业，推动产业结构优化升级，促进循环经济。与发达国家相比，我国绿色低碳产业仍处于起步阶段，存在研发投入不足、融资渠道不通畅等问题。比如美国在节能环保领域处于世界领先地位，每年用于可再生能源和节能技术研发的费用超过30亿美元，研发成果转为专利或技术许可证的比例高达70％以上。我国需要在新能源、新材料、节能环保等产业加大技术研发投入，培育核心竞争力，在设备、资金等方面给予倾斜，采取成立产业基金、鼓励绿色股权融资等方式助力绿色低碳转型。
加快能源转型，推动风光发电
加深能源转型力度、优先推动风光发电将会是未来我国政策的发力方向。优化能源结构始终是关键路径，重点在于全面提升非化石能源占比。一方面，积极发展非化石能源，优先鼓励风电、光伏等可再生能源的开发利用，推进风光发电的平价上网项目建设，完善补贴政策，向低成本、高质量项目倾斜，提升转换效率，推动风光发电成本下降；同时也要保证风光装机规模有序增长，加强储能技术攻关和应用，增强风光发电的稳定性。另一方面，严控煤炭等传统化石能源消费增长，加快现役煤电机组的节能改造和升级，在确保能源安全稳定供应的前提下逐步减少煤炭产量。
强化碳交易和绿色金融的支撑作用
充分发挥碳交易的市场化调节作用。扩大全国碳市场主体覆盖范围，将地方试点纳入全国市场，将碳排放配额的发放从电力行业扩充至石化、化工、建材、民用航空等所有高排放行业；改进碳配额分配方法，参考欧盟等成熟碳交易市场的经验[6]，由免费分配逐渐向有偿分配倾斜，逐渐提高有偿分配比例，充分利用碳市场的调节机制推动碳配额的有效配置。
大力支持绿色金融发展。较为完善的制度体系是绿色金融发展的重要保障，形成统一的绿色分类标准，加强环境与气候信息披露，逐步推进绿色金融相关立法。发挥财政和货币政策工具的引导作用，加大对节能减排、生态保护、可再生能源等领域专项资金的支持力度，并对绿色低碳项目进行补贴激励；创新使用碳减排货币政策工具，撬动更多社会资金促进碳减排，促进绿色金融体系的发展。
加大低碳技术创新发展的支持力度
加速推动氢能生产、储能、碳捕集利用与封存（CCUS）技术等领域的低碳技术突破。政府在资金投入、基础设施建设、人才培育等方面给予低碳技术创新大力支持，加强可再生能源制氢、新型储能技术等低碳前沿技术的研发、示范和应用，特别是在化石能源消费集中的行业领域加大低碳技术的应用力度。在吸收端，则重点关注发展CCUS技术，从技术研发、资金支持等角度对CCUS技术的中长期发展进行系统性部署，并加大财政投入，激励企业加快CCUS项目的研发示范，逐步走向规模化。
参考文献：
[1]邵鑫潇,张潇,蒋惠琴.中国碳排放交易体系行业覆盖范围研究[J].资源开发与市场,2017,33(10):4.
[2]秦秀梅.推动碳市场建设国资委从哪些环节入手[J].国企,2021(15):1.
[3]钱立华.绿色金融国际合作实践[J].中国金融,2017(4):2.
[4]谷宇辰,张达,张希良.关于完善能源消费'双控'制度的思考与建议——基于'十三五'能源消费变化的研究[J].中国能源,2020,42(9):6.
[5]何沅懋.我国发展低碳经济的财税政策研究[D].西南财经大学,2014.
[6]郑杰峰.欧盟二氧化碳减排政策研究及其对我国的启示[D].中国石油大学,2011.
[7]王志轩.碳达峰,碳中和目标实现路径与政策框架研究[J].电力科技与环保,2021.
[8]白永秀,鲁能,李双媛.双碳目标提出的背景,挑战,机遇及实现路径[J].中国经济评论,2021(5):4.