3月7日，《党和国家机构改革方案》（以下简称方案）提交第十四届全国人民代表大会第一次会议审议。在本次国务院机构改革中，组建国家金融监督管理总局等一系列动作，对于金融行业监管、行业发展具有重要影响。
图 1 中国金融监管改革的相关历程
中大咨询认为，本次机构改革中涉及金融监管领域的举措，并非是原有监管政策“调头”，而是赓续2017年以来国家对金融“严监管”
的体系——通过理顺金融监管职责分工、落实央地金融监管责任、打破机构监管藩篱、完善国有金融资本管理体制，推动金融机构监管规
范化，进而实现金融市场平稳健康发展的目的。尤其是金融控股公司，曾一度被认为是地方谋发展与中央防风险的博弈焦点之一。本次金融监管领域的改革举措，也会引发各方对于金融控股公司何去何从的新思考、新猜想。
因此，中大咨询将从三个改革要点出发，深度解析本轮机构改革对金融监管的影响，探讨地方金融控股公司的发展之路。
表 1 全国持牌金控、主要省、市地方金控金融牌照情况
▊▉改革要点1 组建国家金融监督管理总局，或将加快地方金控发展路径“分化”
方案提出，在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责划入其中，并升格为国务院直属机构。
中大咨询认为，随着顶层监管机制的不断理顺，地方金融控股公司的“两极分化”速度也将不断加速。
一方面，对于部分达到金融控股公司准入门槛、“有实无名”的地方金控，或将被要求尽快对标对表《金融控股公司监督管理试行办法》进行整改，金控牌照审批或也将提速。
自2020年《金融控股公司监督管理试行办法》（简称金控新规）发布以来，各地金融资源整合速度明显提升，尤以地方金控参控股银行、证券等主力金融机构最为明显。通过整合区域金融资源，相当部分地方金控在硬件方面已满足申领金控牌照的要求，据不完全统计，有超过20家正积极谋划金控牌照申筹事宜。
图 2 近期地方金控整合区域金融资源情况一览（部分示意）
数据来源：公开资料整理
图 3 某地方金控整合区域城商行流程示意（中大咨询客户案例）
与各地如火如荼开展金控牌照申筹形成鲜明对比，自2021年5月人民银行受理中国中信有限公司设立金融控股公司以来，仅有三家经批准获得设立金控公司行政许可，地方金控中仅北京金控获批，审批节奏略显平稳。
此前，人民银行宏观审慎局负责牵头金融控股公司等金融集团和系统重要性金融机构进行基本规则拟订、监测分析、并表监管。宏观审慎局作为人民银行总部管理部门，核心职责在于宏观审慎管理，缺乏精准到位的基层力量支持其对金融控股公司实施申筹审批及日常监管。
金控公司筹建和日常监管职责划转后，国家金融监督管理总局可以依托渗透到省或地级市的分局实施更为精准到位的日常监管，加强对于地方金控筹建辅导和日常监管的基层力量。中大咨询预测，此次改革落地后，符合准入门槛的地方金控或将迎来“天窗期”，加速打造持牌金控不再是“蜀道难”。
图 4 申筹方案模板
另一方面，对于部分未达到金融控股公司准入门槛、“无名无实”的地方金控，则不应只拘泥整合区域金融牌照资源，更应该发挥金融服务实体经济的作用，在产业投资、供应链金融、金融科技等领域多点发力，撬动更多社会资本服务区域产业发展。
表 2 部分地方金控产业基金管理规模一览
▊▉改革要点2 深化地方金融监管体制改革，推动地方金控风险管理体系全面升级
方案提出，深化地方金融监管体制改革。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。
中大咨询认为，金融风险监管或将升级，地方金控持续优化全面风险管理体系将成为经营管理工作的核心，其中，以数字化工具为依托，聚焦“找准位置”“满足监管”“业务协同”三大场景，是推动风险管理体系全面升级的必经之路。
一直以来，地方金融监管存在明显的“管办不分”，地方金融监管局对小贷、担保、商业保理、地方资产管理公司等类金融机构履行监管职责，但同时又肩负地方金融发展重任。改革后，要求地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，将地方金融监管与金融扶持地方发展的责任主体进行隔离，一方面，有利于地方金融在监管框架下健康发展，更精准有效地服务当地产业发展；另一方面，地方金融监管机构或将强化监管职责，对于地方金控及下属金融业态提出更高的监管要求。
除机构改革带来强化金融监管预期外，金控新规提出构建全面风险管理体系、将风险管理要求嵌入经营管理流程和信息科技系统，也在要求地方金控对其风险管理体系进行全面升级。
中大咨询认为，新时期地方金控要实现风险管理体系全面升级，务必要借助数字化工具的力量，不能只停留在风险管理信息化的层面，更是要将信息技术手段应用在“找准位置”“满足监管”“业务协同”三大场景，实现对单个业务的穿透式风险监管、多个业务的协同式风险监管。
第一，找准位置，找准在横向对标、纵向对比中的位置。地方金控对主力金融牌照的管控从来就是一个难点，一方面，有其管控必要性，主力金融牌照规模体量大、风险链条厂，对区域金融稳定具有举足轻重作用;另一方面，有其管控复杂性，主力金融牌照有其行业监管要求、操作指引，地方金控管控范围难以触达业务。因此，地方金控需要建立关键评价指标体系，找准各下属金融业态在行业中的位置、关键指标的动态变化情况。中大咨询认为，通过建立行业数据库和实时动态穿透追踪的关键评价指标体系，明确自身在行业中所处的位置，明晰自身业务的历史发展变化，能更有效地支撑企业经营决策的分析和制定，也更有助于地方金控管控下属金融业态。
图 5 金控行业对标指标体系（部分示意）
图 6 金控行业经营分析系统（部分示意）
第二，满足监管，满足金控及相关业态部门监管的要求。对照金控新规等行业监管规定，在协同合规、并表管理、资本管理、全面风险管理等方面，加快建章立制、整改补缺，同时，通过数字化手段搭建企业内控体系和全面风险管理体系，实现资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告等材料向监管信息平台的及时精准报送。
图 7 金控新规监管要求（示意）
表 3 按照金控新规要求，某地方金控整改内容清单（部分示例）
第三，业务协同，以数字化实现协同监管、统一监管。在满足风险隔离的要求下，通过数字化平台实现下属金融机构间的业务协同，打造统一客户接入端口、统一客户视图、统一授信协调等系统工具，为下属金融机构在符合监管条件下健康开展业务，高效服务实体提供基础支持。
图 8 平安集团全面风险管理体系
▊▉改革要点3 加强国有金融资本统一监管，引导地方金控追求市场化与长期价值
方案提出，完善国有金融资本管理体制。按照国有金融资本出资人相关管理规定，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。
中大咨询认为，由国有金融资本受托管理机构统一对国有金融资本履行出资人职责，或将有助于提升财政体系在实施国有金融资本统一监管方面的专业能力、服务能力。
2018年，国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责，地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责后，部分地方金控纷纷从国资体系划转至财政体系，但从省市实践经验来看，与国资体系大刀阔斧开展体制机制形成鲜明对比，各地财政部门正式出台的国企改革支持政策相对较少，地方金控通过国企改革释放经营活力渠道和工具较为单一。
本次机构改革中，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责，一方面，将厘清金融监管部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构之间的权责关系；另一方面，国有金融资本受托管理机构将作为专司机构，或将有助于提升财政体系在实施国有金融资本统一监管方面的专业能力、服务能力，对于引导国有金融机构开展体制机制改革具有重要意义。
中大咨询预测，本次机构改革后，各地对于地方金控及其他国有金融机构市场化体制机制改革的步伐将会加快，同时，改革导向将会更加明确，从关注短期利润到更加关注长期价值创造，以期实现效益创造、加强产业引导、助推科技创新和服务区域战略等目的。
图 9 西部某地方金控“十四五”发展目标
图 10 某地方AMC贯彻金融服务实体经济的要求，组建产业转型基金
图 11 某省国有金融机构不良资产基金群计划
▊▉结语
中大咨询认为，国务院机构改革是国家对金融体系监管又一次“顶层设计”——既延续了国家对金融资源和风险管控的核心政策导向，也对各管理机构的职责进行了厘清。对于地方金控而言，“顶层设计”的改变让其加快了差异化发展的步伐，但有两个要点是必须要坚持和把握：一是要加快从脱实向虚转向服务实体经济、服务区域发展战略，从根本上契合国家对于地方金融资源的管理导向；二是要加快借助数字化工具适应监管、主动防控风险，加速地方金融资源的合理高效配置。在地方谋发展与中央防风险中保持动态平衡，地方金控需要作出战略选择、更是需要保持战略定力，真正践行金融服务实体经济初心。
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