2022年是国企改革三年行动的收官之年，在“冲刺”阶段，改革的焦点似乎都落在了混合所有制、职业经理人、任期制契约化管理、长效激励等市场化体制机制改革，或者“双百企业”综合改革评估、“科改示范行动”等专项行动上；然而，对于改革组合拳中最首要、最重的一拳——健全法人治理结构，特别是一委三会一层的权责边界、建立健全董事会及作用发挥机制，热度似乎“低”了一些。

另一方面，在2021年末，新公司法修订出台。此次修订草案，涉及国有企业法人治理的共六大方面，包括治理模式、党组织、董事会、经理层、授权体系及其他规定。

图1 新公司法对国有企业法人治理的6大新要求

中大咨询认为，改革市场化体制机制，首要建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的法人治理机制。也就是说，法人治理是国有企业开展改革的基石，根基筑不牢，更加深入的改革只能是“空中楼阁”——这也是许多国有企业在落地实施改革方案时，遇到“上级批复不一致”、“重点改革推不动”、“下属企业不敢干”等问题的根源所在。

沉疴何在——传统国企法人治理模式中的核心矛盾

中大咨询在改革实践中发现，国有企业法人治理存在三大核心矛盾：

图2 国有企业法人治理三大核心矛盾

一是党组织地位及其与其他主体的关系不清晰

在传统的治理模式下，一些国企习惯于将党组织作为企业经营决策的最终决策机构，往往会把董事会、经营班子会、党委会等多个会议“合署办公”、“集中开会”，党组织在一定程度上代替了企业决策层、经理层的决策作用，“一委三会一层”的关系错综复杂，权责边界模糊不清。

二是董事会职能虚化，外部董事基本未发挥作用

“董事不懂事、独立董事不独立”不仅仅是一句调侃，更是很多国有企业董事会所面临的尴尬之处——一方面，董事会成为了“花瓶”，仅在最后环节象征性地做出决议，并未真正履行其职责；另一方面，外部董事的选用、权责的履行也存在形式化、表面化的现象，外部董事难以发挥自身作用。

三是监事会未来的定位和改革去向不清晰

国有企业设不设监事会？监事会人选如何产生？监事如何发挥对企业的监督作用？这些都是对国企监事会面临的核心问题。

破局题眼——理顺国企法人治理的四大关键

结合公司法修订草案及既有的核心矛盾，中大咨询认为，在国企改革收官之年，做实、做真国企现代法人治理、迈入改革深水区，需要重点在四大关键方面实现“突围”：

l  如何保障党组织对国有企业的全面领导？
l  从要素管理向“管资本”转变，两张清单怎么做？
l  落实董事会决策主体作用，如何积极发挥外部董事作用？
l  发挥监事会监督功能，强化专门委员会。

一、坚持党的全面领导

坚持党对国有企业的全面领导，推动党的全面领导与市场化体制机制的有效融合。中大咨询认为，其核心是要明确党组织讨论什么内容（即什么是三重一大）？讨论的基础是什么？讨论的流程是怎样？

●（一）讨论内容：

中大咨询认为，在贯彻党的路线方针政策的事项，重要人事任免事项，企业党建工作和基层党组织建设事项，涉及思想政治、精神文明、企业文化等思想文化导向这四类事项方面，企业党组织有最终决定权。而在公司重大经营管理事项方面，则有“把方向、管大局、促落实”的把关权。

图3 国有企业党组织的“决定权”和“把关权”

那重大经营管理事项是什么？

2019年12月底颁布的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》对重大经营管理事项进行了顶层明确。

第十五条国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。研究讨论的事项主要包括：

（一）贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措；

（二）企业发展战略、中长期发展规划，重要改革方案；

（三）企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性方向性问题；

（四）企业组织架构设置和调整，重要规章制度的制定和修改；

（五）涉及企业安全生产、维护稳定、职工权益、社会责任等方面的重大事项；

（六）其他应当由党委（党组）研究讨论的重要事项。

可见，重大经营管理事项集中于企业发展规划、资产处置、组织架构、安全生产、维护稳定、职工权益等方面，国有企业在开展相关事项决策时，应当首先通过党组织的前置研究。

【案例】：珠海市国资委对市属国企党委前置讨论研究重大决策问题的主要内容进一步细化。

图4 珠海市国资委关于党委前置讨论研究重大决策问题的细化意见

●（二）讨论基础：

因此，中大咨询认为，国有企业党组织讨论的基础是“五个是否”，而非具体议题——“五个是否”即对于重大经营管理事项，党组织重点判断政治方向是否正确、上级改革要求是否遵循、权利监督是否到位、风险是否可控等，而具体的经营分析判断则在董事会、经理层。党委会前置研究的不是具体议题、具体事项，而是要对决策事项的基本面进行分析和监管，确保决策事项有利于国有资产保值增值、有利于企业改革发展、有利于建设廉洁国企。

【案例】：某企业在实行职业经理人改革时同步制定权责界面清单，以大湾区某国有资本运营公司试点为例，党委前置研讨内容主要为五个是否。

图5 党委前置研究的“五个是否”

●（三）决策流程：

结合企业实践，中大咨询认为党组织对重大事项的把握主要体现在对事项的前置研究环节，以党委集体会议形式开展。许多国有企业对“党组织前置研究”的疑惑也聚焦于此：党委会前置研究的议题如何确定和安排上会？党委会形成决议后如何有效落实？

中大咨询认为，要做实、做真党委会前置研究，就要充分发挥党组织成员的能动性：一是党委书记要牵头做好议题审定工作；二是党委委员要坚持党的纪律，严格执行党组织的决议，在作为董事会或经营层成员参加相应会议、讨论相关议题时，要执行党组织的对相关议题的意见，投出关键一票。

【案例】：大湾区某水利投资集团党组织决策流程

图6 大湾区某国企党组织基础流程图

二、从要素管理向“管资本”转变，明确权责边界

本轮国资国企改革重点举措之一是推进股权多元化和混合所有制改革，引入非国有资本，以管资本为主推进职能转变。中大咨询认为传统的按照战略、人力、财务、资产等要素管理模式要向以“管资本”为导向、做实董事会、经理层职权的监管模式转变，其核心要明确“对上”和“对内”两张清单。

图7 “对上”和“对内”两张清单

●（一）对上，理顺履行出资人职责机构与企业关系

在实践过程中，中大咨询发现大多数国企与其出资人（如国资委、管委会等）并未明确权责边界，特别是在区县一级的企业，许多国企甚至还承担着区政府、管委会的行政功能。要建立现代法人治理结构，首先需要理顺企业-履行出资人职责的机构-政府（管委会）三层关系，明确上级监管部门与国有企业之间的权责关系，重点下放企业自主经营所需要的业务、财务、人事权限，并通过权责界面清单予以明确。

【案例】：大湾区某高新区国有企业-国资中心-管委会权责清单

图8 大湾区某国企与上级监管部门的权责清单示例

●（二）对内，则需明确集团总部与子公司、重要孙公司的职责边界

目前，大部分国有企业仍按照职能条线式管理下属公司，尚未根据子公司发展阶段、所处行业建立差异化管控机制，亟需明确分类管控模式。同时，逐步下放选人用人、资产配置、生产研发、下属企业班子成员的考核评价及薪酬分配等关键权力，保障下属公司经营活力。

图9 某国有资本投资公司对下属企业审批清单示意

三、落实董事会决策主体作用

●（一）明确董事会构成及职数

真正要实现股东通过董事会发声，实现股东在董事会上的有效制衡，董事会的构成非常关键。按照修订草案要求，董事会成员需三人以上，外部董事占比过半，三百人以上的有限责任公司需设置职工董事。

图10 新公司法背景下的国有企业董事会设置

●（二）落实董事会经营自主权

中大咨询认为发挥董事会专业化决策的核心功能，须在治理制度上将核心权利（重大决策、选人用人、薪酬分配等）交给董事会并在实践中落到实处，必须做到有法必依和有章可循（即充分尊重《公司法》赋予《公司章程》的法律地位、在《公司章程》及相关议事规则中对董事会决策事项进行清晰规定）。

【案例】：大湾区某国有资本投资公司试点董事会职权

●（三）完善外部董事管理。

在外部董事过半数的要求下，建立专职外部董事管理办法，保障外部董事尽责，强化激励与约束并行机制。

图11 外部董事考核指标

图12 深圳市属国企专职外部董事管理办法（节选）

●（四）明确经理层分工，落实岗位聘任协议

中大咨询认为，随着职业经理人、任期制契约化管理的不断推进，经理层成员的职责、权限等应以《岗位协议书》等方式予以制度化落实。

图13 某企业通过岗位协议书明确经营班子与公司的权责关系

四、专门委员会

公司法修订草案提出国有独资公司可不设监事会或者监事，需设审计委员会等专门委员会，其中审计委员会应半数为外部董事。中大咨询认为，国企应结合自身实际，选择落实监事会或审计委员会。

●（一）监事会：

落实董事会经营自主权后，发挥好监事会的监督功能至关重要。中大咨询认为，可借鉴已试点实施的“监事会主席与纪委书记一肩挑”模式，实现监督和问责有效融合，促进同级监督发挥实效。

图14 国有企业监事会的构成

●（二）审计委员会：

制订专门委员会工作规则、明确议事范围和程序，为董事会决策提供专业咨询意见，值得注意的是，董事会专门委员会不具有决策权、不以董事会名义作出决议。

【案例】：山东省国资委《关于加强省属企业董事会建设的意见》

该意见明确提出：董事会专门委员会不具有决策权、不以董事会名义作出决议；经董事会授权，可以聘请社会中介机构或者专家为其提供专业咨询意见，费用由企业承担。各专业委员会的职责如下：

战略与投资委员会：研究企业战略规划、经营计划、投资计划以及需要董事会决策的主业调整、投资项目负面清单、投融资、资产重组、资产处置、产权转让、资本运作、改革改制等方面事项，向董事会提出审议意见。

薪酬与考核委员会：研究企业工资收入分配制度及方案；按照有关规定，组织拟订经理层成员经营业绩考核办法和薪酬管理办法，组织开展经理层成员经营业绩考核，向董事会提出考核结果建议和薪酬兑现建议方案。

审计与风险委员会：指导企业风险管理体系、内部控制体系、合规管理体系和违规经营投资责任追究工作体系建设，督导内部审计制度的制订及实施，并对相关制度及其执行情况进行检查和评估；审核企业的财务报告、审议企业的会计政策及其变动并向董事会提出意见；审核年度审计计划和重点审计任务，经董事会批准后督促落实，研究重大审计结论和整改工作，推动审计成果运用；评价内部审计机构工作成效，向董事会提出调整审计部门负责人的建议；向董事会提出聘用或者解聘会计师事务所及其报酬的建议，与外部审计机构保持良好沟通。

提名委员会：研究拟订公司有关人员选聘的标准、程序和方法，向董事会提出有关人选建议；对总经理提名的人选进行了解，向董事会提出意见。

“权责利”一直是国企体制机制改革的重点，也是许多企业的改革难点。国企改革三年行动的核心目的，就是要建立起符合科学规律、业绩导向、灵活有序的权责体系，在加强党对国有企业全面管理的同时，突破既有体制机制的“束缚”，让国有企业放开手脚在市场竞争中不断做强做优做大。

中大咨询建议，要把法人治理结构优化作为国企改革的“前置动作”，筑牢基础方能实现改革的突破，只要抓紧确保党组织对国有企业的全面领导，从要素管理向“管资本”转变，落实董事会决策主体作用、积极发挥外部董事作用以及发挥监事会监督功能、强化专门委员会功能四个关键要素，大胆尝试授权机制创新，必能在推进市场化经营机制过程中写下浓墨重彩的“关键一笔”。